Parere del Consiglio di Stato sulla bozza di modifica del regolamento proposta dal Ministero dell'interno
Il Consiglio di Stato è un organo di rilevanza costituzionale della Repubblica Italiana, previsto dall'articolo 100 della Costituzione, che lo inserisce tra gli organi ausiliari del Governo. Nonostante questa collocazione all'interno dell'apparato amministrativo, il Consiglio di Stato ricopre anche funzioni giurisdizionali, in posizione di terzietà rispetto alla Pubblica amministrazione.
Il Consiglio di Stato ha quindi una doppia natura, una amministrativa e una giurisdizionale.
Quale organo amministrativo il Consiglio di Stato è il supremo organo di consulenza giuridica-amministrativa dell'Esecutivo, mentre come organo di giurisdizione amministrativa è preposto alla tutela dei diritti e degli interessi legittimi dei privati nei confronti della Pubblica Amministrazione.
Questa premessa si è resa necessaria per capire in che veste si è pronunciato il CdS, non come organo terzo rispetto alla Pubblica Amministrazione ma come parte di essa.
Cliccando qui con il mouse potete visualizzare ed eventualmente scaricarvi una copia del parere dal sito della Polizia di Stato dove troverete anche uno stralcio del Decreto Legge dell'8 aprile 2008, che ha modificato alcuni articoli del titolo V del T.u.l.p.s.
Non voglio nemmeno commentare il DL 8 aprile 2008 n. 59 tanto è distante da attuare quanto imposto dalla sentenza del 13 dicembre 2007, e non voglio nemmeno commentare il parere del Consiglio di Stato non avendo una copia della bozza di riforma regolamentare inviata per il parere.
Intendo però contestare alcune affermazioni in merito al contesto normativo, ordinario e costituzionale, come descritto dal Collegio nel suo parere:
"Come è noto, secondo l'articolo 1 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, recante il testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, l'autorità di pubblica sicurezza veglia al mantenimento dell'ordine pubblico, alla sicurezza dei cittadini, alla loro incolumità e alla tutela della proprietà.
[commento: è vero quanto dice il CdS ma è anche vero che la lettera della legge non riserva alcuna esclusiva in tale senso].
La norma, pur con le manchevolezze rilevate dalla dottrina, connota una precisa attribuzione degli apparati di pubblica sicurezza, riservando agli stessi i poteri di vigilanza e controllo sulle condizioni indispensabili per la convivenza civile e sul conseguente contrasto ad azioni contrarie ai principi ed ai beni dei quali si dispone il presidio.
[commento: anche questa è un'affermazione non condivisibile in quanto la difesa della proprietà privata rientra nella diritto di ogni cittadino vista anche la scriminante di cui all'art. 52 del C.P., la licenza del 134 autorizza solo a esercitare tale attività in forma commerciale e dietro corrispettivo.
Inoltre sia i Tar che lo stesso CdS hanno più volte ribadito che la lettura del Tulps deve essere fatta tenendo presente che parliamo di " disposizioni volte alla regolazione delle attività in parola in un sistema pre-costituzionale ispirato a valori e principi diversi rispetto a quelli consacrati nella Costituzione e caratterizzato dal dirigismo statale delle attività economiche e dalla conseguente cd. funzionalizzazione dell'autonomia privata nonché da forme di intervento pubblico di regolazione del mercato mediante la pianificazione delle attività private e la correlata fissazione di contingenti, (e che quindi) deve essere condotta in modo da salvaguardare la compatibilità di tali regole con i sopravvenuti principi costituzionali e comunitari." (Tar Lazio 1890/2006)
Lo stesso Consiglio di Stato, Sezione sesta sentenza n. 2197/2006 ha giustamente affermato che "il Tulps è fonte risalente agli anni trenta, e il governo di allora voleva impedire che i cittadini potessero costituire una forza armata e organizzata alternativa al regime fascista. Allo stato tale limitazione (il limite di organico giustificato con il rapporto con le forze di polizia) appare ridicola e risulta incostituzionale il conseguente sacrificio della libertà di iniziativa economica per violazione dell'art. 41 della Costituzione"
fine commento]
Il precetto contiene peraltro un nucleo programmatico di potestà, l'esercizio paradigmatico e concreto delle quali è affidato, negli altri titoli del medesimo testo unico, ai provvedimenti e alle autorizzazioni di polizia (come previsti nei capi II e III del Titolo I T.U.L.P.S.) e si realizza anche attraverso le operazioni talora complesse e spesso caratterizzate da pericolo che i relativi apparati eseguono.
Nel concetto di ordine pubblico confluisce l'assetto dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali, in ogni società civile, si regge l'ordinata convivenza dei componenti la comunità nazionale.
Il nucleo fondamentale di tali beni ed interessi (integrità fisica e psichica, sicurezza delle proprietà e dei diritti correlati, possibilità di una pacifica vita di relazione) è affidato in via esclusiva allo Stato anche ex art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 e per esso all'apparato della pubblica sicurezza.
Nessuna innovazione sul punto è stata poi introdotta a seguito della legge 15 marzo 1997, n. 59 e del collegato decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112. Anche la legge di riforma costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che ha riservato alla legislazione esclusiva dello Stato la materia della sicurezza, non ha inciso sull’assetto attributivo come originariamente assegnato dall’articolo 1 T.U.L.P.S. e ribadito nei testi legislativi appena citati.
[commento:
Questa è un'affermazione molto grave e molto sbagliata.
Il quadro normativo descritto dal Consiglio di Stato era appunto quello precedente alla riforma costituzionale del 2001 ed era incentrato sul Principio del Parallelismo o Paradosso Bipolare, termine che riassume una realtà in cui lo Stato ha esclusiva competenza amministrativa in tutte quelle materie in cui ha esclusiva competenza legislativa, come ne caso della Pubblica Sicurezza.
Ora è vero che tale riforma non ha cambiato nulla circa l'esclusiva competenza legislativa, ma ha cancellato il principio del parallelismo introducendo quello di sussidiarietà nelle sue accezioni verticali e orizzontali, principio che vede l'intervento di esso come sussidiario (da Subsidium) rispetto a quello delle autonomie locali ad esso piu vicine (si parla in questo caso di sussidiarietà verticale) e rispetto all'autonoma iniziattiva dei cittadini, singoli o associati (sussidiarietà orizzontale).
Tale riforma, ha riscritto l'articolo 118 della Costituzione, introducendo all'ultimo comma il seguente dettato "Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà."
Tale principio, imposto dai Trattati Comunitari, è stato attuato anche con legge ordinaria, la n. 131 del 5 giugno 2003, Art. 7 comma 1.
Come se non bastasse molte regioni con apposite leggi regionali hanno recepito anche a tale livello il principio incluso l'obbligo di favorire, e la Regione Lombardia proprio a marzo 2008, ha approvato il nuovo statuto regionale inserendo in esso a pieno titolo il dettato Costituzionale con le medesime parole dell'art. 118.
Come fa il CdS a sostenere che tale riforma non ha cambiato nulla nel quadro istituzionale di riferimento?
Leggete cosa scrive in proposito il Tar del Lazio, e questa e solo una delle tante sentenze di tribunali amministrativi sulla materia.
Infine la Ce nella sentenza di condanna ha anche chiarito che "se è pur vero che, in un settore non assoggettato ad un'armonizzazione completa a livello comunitario, come accade nel caso dei servizi di vigilanza privata, come del resto ammesso sia dalla Repubblica italiana sia dalla Commissione in udienza, gli Stati membri restano, in linea di principio, competenti a definire le condizioni di esercizio delle attività nel detto settore, ciò non toglie che essi devono esercitare i loro poteri nel settore medesimo nel rispetto delle libertà fondamentali garantite dal Trattato CE.
(.....) 18 La Corte ha anche dichiarato che i provvedimenti nazionali restrittivi delli'esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato devono soddisfare quattro condizioni per poter risultare giustificati: applicarsi in modo non discriminatorio, rispondere a motivi imperativi di interesse pubblico, essere idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo"
La stessa Corte CE non riconosce quindi nessuna esclusiva allo Stato sulle materie in discussione, e non concede deroghe di alcun tipo al rispetto dei diritti fondamentali indicati in sentenza, se non alle condizioni indicate nella stessa al punto 18; non mi sembra quindi per i motivi esposti, che i principi enunciati dal CdS in questo parere siano conformi al quadro costituzionale interno e ai principi fondamentali garantiti dal Trattato.
fine Commento]
La riserva prevista nell'articolo 1 r.d. n. 773 del 1931 non va comunque intesa quale impedimento a che altri soggetti possano fattivamente operare e collaborare in funzione del mantenimento dei valori primari appena enunciati, come testimoniano, per quanto riguarda la materia oggetto di consultazione, gli articoli 133-141 del Titolo V del medesimo testo unico ed i poteri che essi conferiscono all'Amministrazione della pubblica sicurezza, nonché le norme che, sulla base di quelle prescrizioni, autorizzano l'esercizio della c.d. sicurezza complementare (per le quali si rinvia al prosieguo).
[Commento: proprio per cancellare dalle nostre menti che esiste il principio di sussidiarietà, utilizzato finora in modo improprio da precedenti governi e dallo stesso Ministero, viene coniato un nuovo termine, quello di sicurezza complementare, indicando con esso tutte quelle situazioni in cui l'operatore della sicurezza privata opera al fianco degli operatori della pubblica sicurezza, dipendedo e prendendo ordini da essi, come nei casi dei servizi aereoportuali e dei servizi forniti da imprese private in occasione di manifestazioni calcistiche (Steward).
Individua nella bozza di regolamento di cui non ho copia chi può collaborare con lo Stato in questo tipo di attività, escludendo peraltro completamente gli investigatori privati autorizzati, e determina anche le modalità operative di detti servizi.
Punto primo escludere gli investigatori privati autorizzati dai servizi c.d. complementari è discriminatorio, visto che non è stato, almeno finora, abrogato l'art. 139 del Tulps che impone a entrambi gli istituti di collaborare con l'autorità di P.S. e di aderire a tutte le richieste degli agenti e ufficiali di P.S. e di P.G.
Ma la sicurezza sussidiaria è altra cosa rispetto alla collaborazione con lo Stato, in quanto il cittadino si sostituisce allo stesso in quanto inefficiente per soddisfare direttamente o per mezzo di operatori autorizzati quelle necessità che lo Stato non è in grado di soddisfare!
Ne consegue che quegli operatori devono essere favoriti e che tale iniziativa deve per forza di cose essere autonoma rispetto allo Stato, si parla infatti di autonoma iniziativa di cittadini (principio di cittadinanza attiva), se non fosse così nulla sarebbe cambiato rispetto alla formulazione della Legge Bassanini che già prevedeva la facoltà per la Pubblica Amministrazione di delegare alcune proprie funzioni ai privati.
Infine, per ricadere nella speciale tutela dell'art. 118 u.c. Costituzione, deve essere nell'interesse generale e ispirata al principio di sussidiarietà (orizzontale).
Per limitare tale autonoma iniziativa lo Stato dovrebbe dimostrare di essere in grado di tutelare tutte le esigenze dei cittadini nel settore di riferimento e di essere più efficiente dell'operatore privato nella sua attività.
Credo che questi principi siano chiarissimi, come appare chiaro che il CdS, pronunciandosi in sede consultiva come parte della Pubblica Amministrazione ha sostanzialmente dato ragione al Ministero dell'Interno, probabilmente volendo agire in favore di esso piuttosto che nell'interesse pubblico, come forse avrebbe agito se si fosse pronunciato come organo terzo.
Speriamo che il nuovo Governo riaffronti la materia da zero o i ricorsi amministrativi interni e quelli proposti presso gli organi comunitari saranno l'unico mezzo per costringere lo Stato a uniformarsi ai principi Costituzionali e Comunitari qui esposti.
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